Autor je bývalý sudca Súdneho dvora EÚ
Základná ústavná otázka, ktorá vznikla po napadnutí novely Trestného zákona prezidentkou pred Ústavným súdom, spočíva v tom, či Ústavný súd musí nečinne a bezmocne skloniť hlavu pred nevyhlásením zákona v Zbierke zákonov.
Na vyhlásenie zákona stále plynú zákonné lehoty v dispozícii predsedu parlamentu a ministra spravodlivosti. Otázka teda je, či ÚS musí v dôsledku nevyhlásenia odmietnuť pozastavenie účinnosti tohto zákona, hoci rozhodnutie o takomto pozastavení účinnosti spadá do ochrany ústavnosti (za ktorú podľa ústavy zodpovedá s právom posledného slova) a či ak také rozhodnutie nevydá, napadnutý Trestný zákon nadobudne účinnosť s reálnym rizikom vzniku vážneho nenapraviteľného následku.
Odpoviem hneď, že nemusí. Prečo si to myslím?
Prečo posúvajú vyhlásenie zákona
Po prvé, Ústava Slovenskej republiky rozlišuje v rámci deľby moci situácie, ktoré spadajú do rozsahu zvrchovanej pôsobnosti orgánov zákonodarnej, výkonnej a súdnej moci, od tých, ktoré do tohto ich rozsahu už nespadajú.
Tak napríklad do zvrchovanej pôsobnosti zákonodarnej moci, teda Národnej rady, spadá uznášať sa na ústave, ústavných a ostatných zákonoch a do zvrchovanej pôsobnosti vlády ako výkonnej moci patrí rozhodovanie o návrhoch zákonov, vydávanie nariadení na ich vykonanie, rozhodovanie o programe vlády atď.
Do zvrchovanej pôsobnosti Ústavného súdu ako nezávislého súdneho orgánu zase patrí ochrana ústavnosti a v rámci nej napríklad rozhodovanie o súlade zákonov s ústavou s oprávnením pozastaviť ich účinnosť, „ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva a slobody, ak hrozí značná hospodárska škoda alebo iný vážny nenapraviteľný následok“ (článok 125, ods.2).
Základným významom pojmu „zvrchovaná pôsobnosť“ je, že jednotlivé zložky moci si v rámci ustanovenej deľby moci do tejto pôsobnosti nezasahujú, inak porušujú ústavu.
Zákon nadobúda platnosť vyhlásením v Zbierke zákonov, pre ktoré je stanovená lehota – ňou disponuje minister spravodlivosti v súčinnosti s predsedom Národnej rady. Zákon je v tom čase už definitívne daný, zákonodarná a výkonná moc s ním už nemôžu disponovať, ako to môžu robiť pri návrhu zákona.
Postup vo fáze medzi prijatím zákona a jeho vyhlásením v Zbierke zákonov už teda nespadá do zvrchovanej pôsobnosti, ktorú ústava priznáva zákonodarnej a výkonnej moci, keď obsahom tohto postupu je len plnenie úloh administratívnej povahy alebo výkon technických funkcií.
Spôsob, ktorým ústava určuje vyhlasovanie zákonov, platí aj pre vyhlasovanie rozhodnutí Ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutých právnych predpisov (článok 125, ods. 6). Ústavný súd teda nemá pod kontrolou vyhlásenie svojho rozhodnutia.
V kontexte napadnutého Trestného zákona je kľúčovou okolnosťou deň jeho účinnosti, ktorú Národná rada nespojila, i keď mohla, s dňom jeho vyhlásenia. No na základe času, ktorý od jeho prijatia 8. februára doteraz už uplynul, ako aj z vágnych dôvodov a vyhýbavých vyjadrení predsedu parlamentu a ministra spravodlivosti možno bez váhania usúdiť, že všetko sa pri tomto ich postupe robí pre to, aby deň vyhlásenia napadnutého Trestného zákona prakticky splynul s dňom jeho účinnosti, ktorý pripadá na 15. marca.
Je to zásah do zvrchovanej pôsobnosti ÚS
Takto chápaná deľba moci však zasahuje do podstaty zvrchovanej pôsobnosti Ústavného súdu, keďže mu vymedzuje úlohu bezmocného diváka ústavnej hry, ktorú s ním rozohrali ostatné dve moci. Zrejme vychádzali z názoru, že pred nadobudnutím platnosti napadnutého Trestného zákona Ústavný súd ani ako najvyšší reprezentant tretej moci v štáte nemá na tieto dve moci dosah, a teda proti prijatému zákonu, pokiaľ ide o jeho stanovenú účinnosť, nič nezmôže.
V kontexte napadnutého Trestného zákona to konkrétne znamená, že jednoduché uplynutie lehôt stanovených na jeho vyhlásenie v Zbierke zákonov pripraví Ústavný súd pri ochrane ústavnosti o jeho zvrchovanú ústavnú právomoc pozastaviť účinnosť tohto zákona. Podľa môjho názoru naša ústava takéto narušenie deľby moci nepripúšťa.
Ústava Slovenskej republiky je súdržný celok, a treba preto vychádzať z toho, že v jej obsahu nie sú žiadne navzájom si odporujúce ustanovenia. Ustanovenia článkov 125 ods. 2 a 6 ústavy týkajúce sa vyhlasovania rozhodnutia Ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutých právnych predpisov spôsobom ustanoveným na vyhlasovanie zákonov sa však do takéhoto rozporu dostávajú pri ich doslovnom gramatickom výklade. Preto sa pri týchto ustanoveniach nemožno uspokojiť len s týmto typom výkladu, ale treba použiť aj ďalšie všeobecne uznávané výkladové pravidlá.
Pokiaľ ide o cieľ článku 125 ods. 2 ústavy, dôvodová správa uvádza, že rozhodnutie Ústavného súdu o pozastavení účinnosti napadnutého právneho predpisu musí byť schopné „zabezpečiť odstránenie negatívnych dôsledkov, ktoré prináša uplatňovanie právneho predpisu až do dňa, v ktorom Ústavný súd právoplatne rozhodne o jeho protiústavnosti“.
Pokiaľ ide o odsek 6 tohto článku, hoci toto ustanovenie spája rozhodnutie o pozastavení účinnosti s jeho publikovaním v Zbierke zákonov, nič v jeho znení však nenasvedčuje tomu, že tým normotvorca Ústavy SR chcel obmedziť uvedený cieľ „zabezpečiť odstránenie negatívnych dôsledkov“ zákona ustanovený v predchádzajúcom odseku.
Inými slovami, zo spôsobu publikovania v Zbierke zákonov nemožno vyvodzovať, že normotvorca ústavy pri úprave tohto spôsobu sledoval cieľ zasiahnuť do efektívnosti rozhodovania Ústavného súdu o pozastavení účinnosti zákona.
Z kontextového a teleologického výkladu týchto ustanovení teda vyplýva, že pri pozastavení účinnosti zákona ústava v ničom neupustila od účinnej a efektívnej ochrany ústavnosti v súlade so zásadami právneho štátu.
Táto vnútorná koherencia článku 125 Ústavy SR vyplýva aj z bežného významu pojmu „iný vážny nenapraviteľný následok“ použitého pri tretej alternatíve pozastavenia účinnosti.
Ak je totiž ústavným cieľom rozhodnutia o pozastavení účinnosti vyhnúť sa „nenapraviteľnému následku“, nemôže nastať situácia v súlade s ústavou, ktorá by Ústavnému súdu mohla zabrániť efektívne pozastaviť účinnosť napadnutého zákona, s ktorého účinnosťou takýto nenapraviteľný následok vzniká, ešte pred nadobudnutím jeho platnosti.
Ústavný súd môže pozastaviť účinnosť aj dnes
V prípade napadnutého Trestného zákona po pripustení jeho účinnosti, hoci len na jeden deň, takýto nenapraviteľný následok vzniká z dôvodu zavádzania podstatne kratších premlčacích lehôt týkajúcich sa zániku trestnosti a podstatne miernejších trestov za trestné činy korupcie a rôzne ekonomické podvody.
Ústavný súd preto nemusí nečinne a bezmocne skloniť hlavu pred nevyhlásením Trestného zákona v Zbierke zákonov a môže pozastaviť jeho účinnosť, hoci aj dnes.
Po druhé, pri napadnutom Trestnom zákone musí ísť o „vážny“ nenapraviteľný následok. Inými slovami, podľa našej ústavy nemôže ísť o akýkoľvek nenapraviteľný následok, ale len o taký, ktorý dosahuje istý stupeň závažnosti.
Možno by teraz stačilo len opísať stav veci, ktorý napadnutý Trestný zákon vnáša do nášho právneho poriadku, a na jeho základe konštatovať, že demokracia a právny štát nemôžu „žiť“ s netrestanou, respektíve len symbolicky trestanou korupciou a netrestaním rôznych podvodov. Niekto by však mohol namietať, že zmierňovanie trestov nemôže ako problém spadať do ochrany ústavnosti, ktorú zabezpečuje Ústavný súd, keďže ide o otázku týkajúcu sa trestnej politiky vlády, ktorá pri nej musí reagovať na príslušný vývoj kriminality v spoločnosti.
V článku 86 písm. i) ústavy sa pripúšťa zrušenie rozhodnutia prezidenta podľa čl. 102 ods. 1 písm. j), ak odporuje princípom demokratického a právneho štátu. Pri tomto rozhodnutí ide aj o situáciu, keď prezident „zmierňuje tresty uložené súdmi v trestnom konaní“.
Ústava takto výslovne predpokladá, že ex post zmierňovanie trestov uložených v trestnom konaní môže odporovať princípom demokratického a právneho štátu, ktoré sú zakotvené v jej prvom článku. Nemožno preto pochybovať, že problematika zmierňovania trestov ako taká spadá do vecného rozsahu ústavy.
Pri trestnej novele ide o zásadné menenie doterajšieho statusu quo, čo len zvyšuje potrebu preventívneho pozastavenia jej účinnosti Ústavným súdom.
Navyše tým, že ústava túto špecifickú otázku trestnej politiky výslovne spája s princípmi demokratického a právneho štátu, považuje ju za natoľko závažnú, že ju nemôže logicky ponechať mimo ochrany ústavnosti.
Ústava nám vlastne v tejto súvislosti pripomína, že demokracia je takmer synonymom slobody a právny štát synonymom bezpečnosti.
Existuje nakoniec ešte tretí dôvod, ktorý by mal tiež priviesť Ústavný súd k pozastaveniu účinnosti napadnutého Trestného zákona.
Prečo Ústavný súd musí pozastaviť účinnosť
Z priebehu prijímania napadnutej novely Trestného zákona počas rozpravy o jej návrhu v Národnej rade nemôže byť sporné, že obsahuje časti, v ktorých sa uplatňuje právo Únie, preto sa treba aj pri ňom krátko pristaviť.
Podľa principiálnej judikatúry Súdneho dvora článok 325 ZFEÚ ukladá členským štátom povinnosť bojovať proti protiprávnym konaniam poškodzujúcim finančné záujmy Únie prostredníctvom odstrašujúcich a účinných opatrení a osobitne im ukladá povinnosť prijať rovnaké opatrenia na zamedzenie podvodov poškodzujúcich finančné záujmy Únie, aké prijímajú na zamedzenie podvodov poškodzujúcich ich vlastné finančné záujmy.
Nie je jasné, či slovné spojenie „rovnaké opatrenia..., aké prijímajú na zamedzenie podvodov poškodzujúcich ich vlastné finančné záujmy“ má svoju relevanciu aj vtedy, keď je štandard trestania trestných činov korupcie a rôznych ekonomických podvodov v členskom štáte veľmi nízky a zároveň aj hlboko pod úrovňou zodpovedajúcou odstrašujúcim a účinným opatreniam, aká sa vyžaduje v celej Únii.
Už som sa o tomto štandarde, pokiaľ ide o napadnutú Trestnú novelu, vyjadril, takže mi v tejto súvislosti zostáva len pripomenúť dve veci.
Je to jednak skutočnosť, že sa Súdny dvor k nízkej úrovni trestania uvedených trestných činov a k jej relevancii v práve Únie nemal ešte príležitosť jasne vyjadriť, jednak povinnosť Ústavného súdu položiť Súdnemu dvoru príslušnú prejudiciálnu otázku, ktorá mu podľa článku 267 ZFEÚ vzniká ako súdnemu orgánu, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.
Nevyhnutnou podmienkou takéhoto postupu však je, že Ústavný súd zabezpečí potrebné procesné podmienky pre úplnú efektívnosť svojho budúceho konečného rozhodnutia. Inými slovami, že pozastaví účinnosť napadnutej trestnej novely až do rozhodnutia Súdneho dvora a preukáže vo vzťahu k nemu tento typ konštruktívneho dialógu, na ktorý v minulosti už niekoľkokrát pristúpil.
Práve takýto dialóg, a nie silovú konfrontáciu Slovensko teraz najviac potrebuje vo vzťahu k inštitúciám Európskej únie.
