Únia potrebuje reformu a výsledky eurovolieb ju môžu ovplyvniť

Autorka je analytička Slovenskej spoločnosti pre zahraničnú politiku (SFPA)

Aktuálna geopolitická situácia si však znovu pýta zamyslenie sa nad reformou spôsobu, akým dnes Únia funguje, aby bola schopná obstáť nielen v aktuálnych, ale aj v budúcich krízach, ktoré sa bez pochyby dostavia. Takáto diskusia sa stáva ešte viac naliehavou nielen v kontexte bývalých či aktuálnych kríz (ekonomická, migračná, pandemická, energetická, bezpečnostná), ale aj v kontexte budúceho rozšírenia Únie. Kandidátskych krajín je dnes deväť.

Niektoré diskutované podoby reformy si zároveň vyžadujú zorganizovanie Európskeho konventu, ako aj otvorenie a úpravu zakladajúcich zmlúv EÚ. To je pritom komplexný, komplikovaný a časovo náročný proces, čo sa už v minulosti ukázalo v nakoniec neúspešnej snahe prijať Zmluvu o ústave pre Európu v roku 2005 či v prípade prijatia Lisabonskej zmluvy. Tá bola v tom čase kritizovaná a jej prínos sa ukázal až časom a praxou. Práve to dnes časť európskych lídrov odrádza od jeho spustenia.

Prečo reformu potrebujeme a čoho by sa mala týkať

Potreba nejakej podoby reformy týkajúcej sa praktických procesov fungovania EÚ je téma, ktorou sa zástupcovia členských štátov aj expertná komunita zaoberajú už pár rokov. Otázky spojené s fungovaním inštitúcií EÚ, rozhodovacími procesmi, akcieschopnosťou a konkurencieschopnosťou EÚ v meniacom sa svete a pri dôraze na bezpečnosť, digitalizáciu či boj so zmenou klímy, navyše s výhľadom na ďalšie rozšírenie Únie, nemajú jednoduché odpovede. O to dôležitejšie je venovať sa im a viesť skutočne konštruktívnu diskusiu na úrovni EÚ.

„To, či EÚ zvládne geopolitické výzvy a či bude silný geopolitický hráč, záleží na nás. Krízy pre nás nie sú ničím novým ... a EÚ sa podarilo poradiť si s tou kľúčovou krízou, ktorou bola pandémia covidu-19 a ktorá zasiahla ekonomiky všetkých členských štátov nevídaným spôsobom. Uvidíme, ako sa nám podarí spoločne zorganizovať EÚ a vyrovnať sa s geopolitickou krízou, pred ktorou stojíme a ktorá je nemenej závažná,“ vysvetľuje profesor Jozef Bátora z Univerzity Komenského.

Čo nám ukázala kríza spojená s vojnou na Ukrajine

Ako dôležité vníma Bátora doterajšiu schopnosť členských štátov nájsť zhodu v postoji k Rusku, aj keď občas sa na ceste k nej vyskytli prekážky. Ako úspech vníma napríklad prijatie už desiatich protiruských sankčných balíčkov , aj preto, že pred vojnou na Ukrajine nebývali členovia Únie vo svojom postoji k Rusku takí jednotní ako dnes. Oceňuje tiež širšie snahy o znižovanie závislosti od Ruska, aj v oblasti energetiky.

Bátora uvádza, že „EÚ by sa dala prirovnať k tankeru alebo k veľkej lodi, ktorá sa veľmi ťažko a pomaly otáča, ale keď sa otočí, tak potom už ide určitým smerom,“ pričom ten dnešný hodnotí ako správne nastavený.

V kontexte hrozby z Ruska vrátane možnosti konvenčného konfliktu sa dostáva do pozornosti aj potreba posilnenia európskej obrany a schopnosti odstrašenia nepriateľa. To sa do veľkej miery týka vytvorenia dostatočných európskych kapacít a vojenských spôsobilostí, no zároveň je dôležité urobiť tak s dôrazom na spoločný postup a so snahou predísť duplicitám s NATO. Ide o posilnenie európskeho piliera NATO a o lepšie nesenie bremena s USA v rámci aliancie.

Pracovať môžeme napríklad na zvýšení investícií do obrany (ktoré by zároveň nemali ísť iba do zbraní a techniky, ale aj do výskumu a vývoja), podpore obranného priemyslu a posilňovaní spolupráce v oblasti obrany v rámci EÚ. To nám môže pomôcť jednak zjednotiť dnes príliš diferencovaný zbraňový arzenál, ale aj znížiť našu závislosť od amerických bezpečnostných garancií.

Krajiny EÚ totiž dnes majú asi 178 rôznych zbraňových systémov, čo je až o 148 viac ako v prípade USA, a to napriek významne nižším investíciám. Zároveň, aj keď európske krajiny už po anexii Krymu v 2014 zvýšili objem investícií do obrany, čo sa ešte zintenzívnilo v ostatných dvoch rokoch, nepriorizujú dostatočne spoločné nákupy a obstarávanie.

Vidina možného znovuzvolenia Donalda Trumpa v novembrových amerických prezidentských voľbách, s ohľadom na jeho spochybňovanie spolupráce v NATO či dokonca uplatnenia článku 5 Washingtonskej zmluvy, môže podľa profesora Bátoru akcelerovať snahy EÚ vytvoriť si potrebné kapacity. „Už dnes vidíme, že európske krajiny sa vyzbrojujú, modernizujú svoje ozbrojené sily, vytvárajú si aktívne zálohy. EÚ musí byť schopná minimálne vo svojom susedstve vojensko-politicky zasahovať,“ dodáva.

Ako sa posunúť v spornej otázke zrušenia práva veta

V oblasti iných praktických otázok týkajúcich sa potrebnej reformy EÚ dnes vnímame nedostatky v procesoch, z čoho najznámejšie sú asi občasné problémy v dosahovaní jednoty a akcieschopnosti Únie pri hlasovaní v Rade EÚ spôsobené aj (zne)užívaním práva veta.

Ako sme už videli vo viacerých prípadoch, jeho uplatnenie, respektíve hrozba jeho uplatnenia, je ľahko zneužiteľná na vymáhanie ústupkov v oblastiach, ktoré sa vôbec netýkajú prejednávanej veci. Dá sa však na to ísť aj inak. Príkladom je summit lídrov z decembra 2023, keď sa všetci okrem jedného zhodli na otvorení prístupového procesu Ukrajiny. Viktor Orbán preto bol požiadaný, aby sa na chvíľu vzdialil od rokovacieho stola a išiel na kávu, čo otvorenie prístupových rokovaní s Ukrajinou nakoniec umožnilo. Ako vysvetľuje profesor Bátora z UK, existujú takého pragmatické a praktické spôsoby, ako vieme dosiahnuť jednotu, ale tieto spôsoby a hľadanie dohôd je náročné.

Možnosť takéhoto konštruktívneho zdržania sa hlasovania, keď krajina vec nepodporí, no nezamedzí jej schváleniu, pritom už dnes máme v EÚ k dispozícii. Štáty ju však takmer vôbec nepoužívajú, čo naznačuje, že za uplatnením veta naozaj bývajú skôr iné skryté dôvody.

Právo veta je pritom dnes pri hlasovaniach v Rade prítomné už len v zopár oblastiach a kvalifikovanou väčšinou je prijímaných asi 80 percent všetkých právnych predpisov EÚ. Veto majú dnes zástupcovia členských krajín k dispozícii už iba v politicky najcitlivejších oblastiach, kam spadá spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP), obrana, dane či európsky rozpočet.

Zatiaľ sa členským štátom vždy podarilo nejako dohodnúť, čo je aj argumentom mnohých zástancov udržania práva veta. No spoliehať sa na to aj do budúcna, najmä s prihliadnutím k nárastu populizmu a krajnej pravice v Európe, ktorý sa môže začať významnejšie prelievať aj do úniových inštitúcií, nie je dlhodobo udržateľným riešením.

Diskusia by sa preto nemala pohybovať na osi „áno – nie“ zrušeniu práva veta, ale mala by sa skôr venovať tomu, ako by mala kvalifikovaná väčšina vyzerať tak, aby utíšila obavy členských štátov z prechodu k jednomyseľnosti. Najmä menšie členské štáty používajú ako hlavný protiargument obavy z toho, že budú v Rade pri rozhodnutiach, na ktorých im záleží, prehlasované.

Už dnes však v oblastiach, kde sa uplatňuje kvalifikovaná väčšina, pozorujeme, že drvivá väčšina rozhodnutí je aj tak robená konsenzom. Môžeme preto predpokladať, že kultúra hľadať za každú cenu kompromis a nikoho neobchádzať, kým to nebude absolútne nevyhnutné, bude pokračovať aj po zrušení veta v ostávajúcich oblastiach.

Zároveň, pre zvýšenie komfortu menších krajín experti odporúčajú prehodnotiť pomer, akým by ministri členských krajín v Rade EÚ rozhodovali. Z dnešného modelu, keď je rozhodnutie prijaté pri podpore aspoň 55 percent členských štátov reprezentujúcich aspoň 65 percent obyvateľstva Únie by sme sa mohli pohnúť k vyššiemu percentu pri krajinách a nižšiemu pri obyvateľstve, ktoré reprezentujú. Hovoriť môžeme aj o iných variantoch, ako „super väčšine“ alebo „jednomyseľnosť mínus 1“ pre úplne najcitlivejšie oblasti, spravidla tie zahŕňajúce obranné a vojenské implikácie.

Aj pri presune ku kvalifikovanej väčšine v spomínaných oblastiach, kde dnes ešte nefunguje, by jednomyseľnosť ostala pri konštitučných otázkach. Tými sú pristúpenie nových členských štátov, otváranie a zmena zakladajúcich zmlúv či inštitucionálne zmeny.

Rozširovanie EÚ je geopolitická nevyhnutnosť aj výzva

Vstup aktuálne deviatich kandidátskych krajín do EÚ by zmenil jej veľkosť, z pohľadu rozlohy, veľkosti trhu aj obyvateľstva (zo 447 na 513 miliónov) a prispel by tak k zvýšeniu globálneho významu EÚ. Zároveň vstup menej ekonomicky rozvinutých krajín bude nepochybne výzvou pre hospodársku, sociálnu a teritoriálnu súdržnosť EÚ. Kým sa dnes otázka rozširovania z mnohých relevantných dôvodov točí okolo Ukrajiny, netreba zabúdať ani na jej ďalšie dimenzie.

Prijatie nových členských štátov do EÚ nie je dnes otázkou „či“ tak urobiť, ale kedy sa k tomu dopracujeme a čo potrebujeme predtým zrealizovať vnútri Únie, aby bola na tento krok pripravená. Jozef Bátora súhlasí s tým, že ďalšiemu rozšíreniu bude pravdepodobne musieť predchádzať nejaká forma reformy.

Rozšírenie môžeme preto vnímať ako akýsi hraničný termín pre reformu EÚ. Otázne je, či sa udejú naraz, alebo bude reforma rozšíreniu predchádzať. To v konečnom dôsledku závisí od politickej vôle zástupcov členských štátov.

Väčší počet členských štátov bude mať vplyv na inštitúcie, procesy aj rozpočet

Najvýznamnejšie oblasti, ktorých sa týka reforma EÚ v kontexte rozšírenia, sú fungovanie inštitúcií, hlasovanie v Rade EÚ, rozpočet, dane a fiškálne pravidlá.

Pristúpenie nových členov totiž významne ovplyvní pomery v EÚ. V prípade Európskeho parlamentu bude počet kresiel rozdelený medzi viac krajín alebo bude potrebné zvážiť ich zvýšenie. Na to by sme však museli otvárať zmluvy a zatiaľ to nie je plošne vnímané ako nutný krok. Dilemy stoja inde.

V prípade Európskej komisie, ktorej počet komisárov sa dnes rovná počtu členských krajín (predsedníčka + 26 komisárov), sa tiež otvára otázka. Keďže každý z nich má svoje portfólio, za ktoré je zodpovedný, v rámci reformy a rozširovania je na mieste otázka zníženia počtu komisárov a ich rotácie, čo by bolo prevenciou vytvárania nepotrebných portfólií len „do počtu“ a zároveň je to niečo, čo nám už dnes umožňuje Lisabonská zmluva.

Jozef Bátora v prípade zmien týkajúcich sa Európskej komisie vníma tiež potrebu posilnenia jej koordinačnej úlohy, a to nie iba v oblasti obrannej politiky a priemyslu, ale aj akejsi vnútroeurópskej kondicionality. „To znamená, aby bola Komisia agilnejšia a dokázala lepšie zaistiť dodržiavanie zásad právneho štátu a liberálnej demokracie v členských štátoch. Pretože boj o stabilitu Európy neprebieha iba na frontových líniách na Ukrajine, ale aj v oblasti erózie demokracie v rámci členských štátov,“ spresňuje.

A do tretice, pri hlasovaní zástupcov krajín v Rade EÚ sa aj pri rozširovaní vraciame k otázke práva veta a kvalifikovanej väčšiny. Prirodzene, čím viac zástupcov štátov bude sedieť za stolom, tým náročnejšie môže byť dosiahnuť jednotu a prijať potrebné kroky a opatrenia v jednotlivých politikách. Každý nový členský štát predstavuje nového hráča s právom veta.

Zároveň kvalifikovaná väčšina by dnes vedela pomôcť aj so zefektívnením procesu samotného rozširovania. Dodnes sme boli opakovane svedkom prieťahov, za ktorými sa skrývali animozity medzi dvomi krajinami a proces zdržovali napriek tomu, že kandidátska krajina postupne plnila prístupové podmienky. To bol napríklad prípad viac ako desaťročného blokovania prístupového procesu Severného Macedónska Gréckom pre spor o názov krajiny. Tomuto typu blokácie by sa dalo zamedziť, ak by sme konsenzus vyžadovali len v tých najdôležitejších fázach procesu, a to pri otvorení prístupových rokovaní a v závere pri ratifikácii a podpise prístupovej zmluvy.

V neposlednom rade, v kontexte rozšírenia EÚ sa treba vopred zamyslieť nad budúcou podobou spoločných fiškálnych a daňových politík (tu znova uplatňujeme otázku možného prechodu od jednomyseľnosti ku kvalifikovanej väčšine) a tiež rozpočtu. Z pohľadu jeho prerozdeľovania, analýza Brookings inštitútu ukazuje, že viaceré krajiny, ktoré sú dnes čistým príjemcom štrukturálnych fondov, prejdú na čistých platcov, prípadne ich podiel a príjem z fondov významne klesne. To druhé je aj prípad Slovenska, ktorému by sa alokácia znížila presne na tretinu.

Diskusia o reforme EÚ s víziou rozšírenia však zahŕňa aj zamyslenie sa nad možnými novými zdrojmi príjmov do spoločného rozpočtu, v rámci ktorej sa už dnes skloňujú viaceré zaujímavé návrhy.

Zatiaľ chýba politická vôľa, po eurovoľbách sa to pravdepodobne nezlepší

Zástupcovia viacerých európskych inštitúcií už vyjadrili svoju podporu reforme Únie vrátane možnosti otvoriť zakladajúce zmluvy, ak to bude žiaduce. Takúto výzvu predložil Európsky parlament ešte v roku 2022 po ukončení občianskych dialógov v rámci Konferencie o budúcnosti Európy.

Predsedníčka Európskej komisie Ursula von der Leyen tak urobila opakovane, a to aj vo svojom výročnom prejave minulý september, jej Komisia tiež po preskúmaní očakávaného dosahu rozšírenia na rôzne politiky Únie pripravila prehľad toho, aké úpravy by v nich mohli byť v tomto kontexte potrebné.

Zároveň vo veci dnes neexistuje medzi zástupcami členských krajín zhoda a posun v téme aj podoba budúcej reformy ostávajú otázne.

V prípade možnosti zrušenia práva veta ešte české predsedníctvo v roku 2022 preskúmalo možnosť rozšírenia kvalifikovanej väčšiny v Rade EÚ a narazilo na nedostatočnú podporu v tejto veci. Profesor Bátora uvádza, že ani dnes u lídrov krajín EÚ nevidí vôľu na prechod k hlasovaniu kvalifikovanou väčšinou v zahraničnopolitickej oblasti.

Zároveň vysvetľuje, že „sa z toho robí až zbytočný strašiak. Zahraničná politika je kľúčovou otázkou suverenity štátu. V dnešnej situácii suverenita nemôže byť definovaná tak, že si budeme myslieť, že je našou nezávislou a egocentrickou politikou, pretože tým by sme nedosiahli nič. Respektíve veľmi málo v porovnaní s tým, čo môžeme dosiahnuť ako spoločenstvo krajín.“

Aj menšie štáty zo strednej a východnej Európy, ako Slovensko, vedia byť prínosným partnerom do diskusie o budúcej vízii Európskej únie. Dokazujú to aktivity ako nedávna česká iniciatíva na spoločný nákup munície pre Ukrajinu, ale aj úspešná snaha vlády Eduarda Hegera, ktorej sa podarilo pretlačiť iniciatívu na udelenie kandidátskeho statusu pre Ukrajinu.

Na ďalšie podobné úspechy a na to, aby sa EÚ formovala aj takým smerom, aký by si Slovensko predstavovalo, však treba byť aktívnym európskym partnerom a prinášať nápady a riešenia aj k reforme EÚ a jej podobe, nie iba kritiku. Naopak, ak budú potrebnú reformu EÚ lídri pridlho odkladať alebo ignorovať, doplatia na to všetci. Ak sa oslabí geopolitická pozícia, schopnosť ochrany základných európskych demokratických hodnôt, akcieschopnosť či konkurencieschopnosť Európskej únie, oslabí sa zákonite aj pozícia a hlas Slovenska.

Nemenej dôležité je preto pre občanov chodiť k voľbám a vybrať si takých lídrov a zástupcov svojej krajiny, ktorí bude v tejto diskusii zastávať ich záujmy a priority. Reformy vyžadujúce revíziu zmlúv by sa mohli a podľa mnohých expertov aj mali naštartovať čím skôr, a teda zrealizovať v novom inštitucionálnom cykle 2024 - 2029, ktorý príde po eurovoľbách. Významná je preto aj účasť vo voľbách do Európskeho parlamentu už 8. júna., pretože aj od podoby nového zloženia europarlamentu a Európskej komisie závisí, ako bude EÚ schopná sa vyrovnať s globálnymi výzvami, pred ktorými stojí, a či bude schopná sa zmysluplne zreformovať.

Tento článok vyšiel v rámci projektu realizovaného s finančnou podporou Európskej únie v rámci grantového programu Európskeho parlamentu v oblasti komunikácie. Obsah odráža názory autora a je zaň výlučne zodpovedná Slovenská spoločnosť pre zahraničnú politiku. Európsky parlament nenesie žiadnu zodpovednosť za použitie obsiahnutých informácií.